1 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA La Gestión de la Contraloría General de la República de Colombia Sobre la Contratación adelantada por los Alcaldes y Gobernadores con ocasión al Covid – 19 en Once Municipios de los Departamentos de Córdoba y Sucre Juan Ernesto Salgado Álvarez. Nelson David Petro Cárdenas. Yulieth Córdoba Oliveros Corporación Universitaria del Caribe – CECAR Facultad de Derecho y Ciencias Políticas Programa de Derecho Sincelejo 2023 2 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA La Gestión de la Contraloría General de la República de Colombia Sobre la Contratación adelantada por los Alcaldes y Gobernadores con ocasión al Covid – 19 en Once Municipios de los Departamentos de Córdoba y Sucre Juan Ernesto Salgado Álvarez. Nelson David Petro Cárdenas. Yulieth Córdoba Oliveros Trabajo de grado presentado como requisito para optar al título de Abogado Docente Abraham Bechara Llanos Ph. D en Derecho Corporación Universitaria del Caribe – CECAR Facultad de Derecho y Ciencias Políticas Programa de Derecho Sincelejo 2023 3 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA Nota de Aceptación Sincelejo, febrero 21 de 2023 4 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA Lista de Imágenes Pág. Imagen No 1. Modalidades de contratación durante el Covid -19……………………….. …….26 Imagen No 2. Principales causales de contratación pública durante el Covid -19……………..27 Imagen No 3. Contrato Covid por trimestre……………………………………………………28 Imagen No 4. Objetos contractuales durante el Covid -19 marzo – mayo 2022………………..29 5 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA Tabla de Contenido Resumen .......................................................................................................................................... 6 Abstract ........................................................................................................................................... 7 Introducción .................................................................................................................................... 8 Planteamiento del Problema ......................................................................................................... 10 Justificación .................................................................................................................................. 12 Objetivos ....................................................................................................................................... 13 Objetivo General ........................................................................................................................... 13 Objetivos Específicos.................................................................................................................... 13 Metodología .................................................................................................................................. 14 1.El alcance del control y vigilancia que realiza la Contraloría General de la República frente a la contratación estatal en Colombia .................................................................................................. 15 2.La finalidad de la contratación que realizaron las entidades territoriales durante el Covid -19 23 2.1.Normatividad expedida durante el Covid -19 frente a la contratación estatal ........................ 23 2.2.La contratación estatal durante el Covid -19 en Colombia ..................................................... 27 3.Las principales contrataciones que conllevaron a la intervención de la Contraloría General de la República durante el Covid -19 en los Departamentos de Sucre y Córdoba ................................ 32 3.1.La intervención de la Contraloría durante el Covid -19 en el Departamento de Sucre .......... 32 3.2.La intervención de la Contraloría durante el Covid -19 en el Departamento de Córdoba ...... 37 Resultados ..................................................................................................................................... 41 Conclusiones ................................................................................................................................. 45 Referencias Bibliográficas ............................................................................................................ 47 6 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA Resumen Con la declaratoria del estado de excepción en el 2020, por el Covid -19, las entidades territoriales tuvieron en la necesidad de adelantar procesos de contratación para atender la emergencia que se estaba viviendo. En este período las formalidades de la contratación se flexibilizaron, adoptando como modalidad principal la contratación directa, lo que permitió que se generaran actos de corrupción, especialmente por los sobrecostos de los productos. Ante esta situación los entes de control jugaron un papel importante. Con fundamento en lo anterior, en este trabajo se pretendió Establecer como intervino la CGR en la Contratación adelantada por los alcaldes y Gobernadores con ocasión al Covid – 19 Departamento Córdoba y Sucre. El desarrollo metodológico la investigación socio – jurídica, el enfoque cualitativo y se contrastó la información mediante el método de comparación y análisis. Se corroboró que la Contraloría tiene la función principal de velar por que se dé una adecuada gestión de los recursos públicos, para ello se le asignó la facultad de vigilar los procesos contractuales, que en época de pandemia lo realizó en tiempo real, emitiendo alerta a las entidades en aras de que hicieran buen uso de los recursos, sin embargo, en muchos departamentos como Sucre y Córdoba se iniciaron procesos fiscales que terminaron declarando las responsabilidad de ciertos alcaldes, que se vieron obligados a retornar los dineros que habían tomado de forma indebida. Palabras clave: contratación estatal, covid -19, control fiscal, alcaldes, gobernadores. 7 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA Abstract With the declaration of the state of exception in 2020, by Covid-19, the territorial entities had the need to carry out contracting processes to address the emergency that was being experienced. During this period, the formalities of contracting became more flexible, adopting direct contracting as the main modality, which allowed the generation of acts of corruption, especially due to the cost overruns of the products. In view of this situation, the control entities played an important role. Based on the above, the purpose of this work was to establish how the CGR intervened in the contracting carried out by the Mayors and Governors on the occasion of the Covid - 19 Department of Córdoba and Sucre. The methodological development was the socio-legal research, the qualitative approach and the information was contrasted by means of the comparison and analysis method. It was corroborated that the Comptroller's Office has the main function of ensuring the adequate management of public resources, for which it was assigned the power to monitor the contractual processes, which during the pandemic period it did in real time, issuing alerts to the entities in order to ensure that they made good use of the resources, however, in many departments such as Sucre and Córdoba, fiscal processes were initiated that ended up declaring the responsibility of certain mayors, who were forced to return the money they had taken in an improper manner. Keywords: government contracting, covid -19, fiscal control, mayors, governors. 8 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA Introducción El Covid -19, ha sido una de las crisis más graves que se ha vivido en la humanidad en el último siglo, en el marco de la cual, el Estado a través de sus diferentes entidades territoriales debió reformular el gasto público, para solventar las necesidades de sus poblaciones, como adecuación del sistema de salud para poder garantizar la cobertura ante el creciente aumento de los contagios, a lo que sumaron otra serie de problemáticas sociales, como el desempleo. Ahora bien, los índices de contratos estatales durante los primeros meses de la pandemia aumentaron, porque es esta la herramienta con la que cuentan los administradores para ello. Es de anotar que la modalidad principal que se llevó a cabo en este tiempo fue la contratación directa, la cual comporta menos formalidades para la selección de los contratistas, pero que por la urgencia era lo más rápido para adelantar la adquisición de los bienes que se requerían para mejorar servicios y atender las ayudas humanitarias. Para el desarrollo de estas contrataciones y para que tuviesen viabilidad jurídica, era necesario que se expidieran normas jurídicas, las cuales deben responder a lo dispuesto en el artículo 215 constitucional, como criterio de constitucionalidad, pero además que cumpla con su finalidad, ya que este tipo de normas deben respetar los derechos fundamentales de sus destinatarios, pero también conjurar medidas que terminan observándose como políticas públicas (Mendoza et al., 2021). En virtud de lo anterior, ante el tema que nos ocupa se expidieron los Decretos 440 y 537 de 2020, los cuales brindaron herramientas para que no se estancaran los procesos contractuales ante la imposibilidad de establecer contacto físico entre las personas, por lo que estos plantearon el uso de medios tecnológicos, se realizaban las audiencias de adjudicación de forma virtual y el cargue de información a través del SECOP II (Salazar, 2020). A pesar de esa flexibilidad que se venía implementando, igualmente debía ajustarse la contratación a los fines del Estado, como son el interés general, la satisfacción de necesidades y la utilidad pública, en aras de que estos cumplieran con su objeto, sin embargo, fue muy común ver 9 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA noticias de cómo se iniciaron indagaciones fiscales en contra de alcaldes y gobernadores por la identificación de alertas en el manejo de los recursos y que dieron lugar a que se presentaran advertencia. Es de anotar que en los territorios seleccionados diferentes alcaldes y los gobernadores fueron alertados sobre posibles irregularidades. Con fundamento en este tipo de situaciones, se propone como objetivo general Establecer las acciones de la Contraloría General de la República de Colombia en el control fiscal de la Contratación adelantada por los alcaldes y Gobernadores con ocasión al Covid – 19 en Once Municipios de los Departamentos de Córdoba y Sucre. En concordancia con lo anterior, este documento se centrará en primer lugar en Establecer el alcance del control y vigilancia que realiza la CGR frente a la contratación pública en el país. En la segunda se busca Contextualizar la finalidad de la contratación que realizaron las entidades territoriales durante el Covid -19. Y en la tercera se expondrán las principales contrataciones que fueron revisadas por la CGR durante el Covid -19 en los Departamentos de Sucre y Córdoba. Y, por último, unas conclusiones. 10 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA Planteamiento del Problema La Jurisprudencia Colombiana afirma como problemática actual las irregularidades que se presentan en la contratación adelantada por las entidades territoriales y gobernaciones a nivel nacional. Es por ello por lo que la CGR realiza una intervención de vocación pública ejercida como Control Fiscal (Corte Constitucional, Sentencia C 167 de 1995). Este control fiscal tomó gran importancia durante la pandemia, ya que se flexibilizaron los procedimientos contractuales en lo público, por lo que el manejo del gasto público contaba con menores rigurosidad ante la declaratoria de la urgencia manifiesta, lo que quedó consignado en el (Decreto 512 de 2020), mediante el cual se entregó facultades a los administradores de las entidades territoriales para adelantar adición y modificaciones a los contratos, como también para entregar beneficios a sus comunidades en especial a las más vulnerables. En el mismo sentido, posteriormente se expidieron otras normas jurídicas, entre ellas (Decreto 440 de 2020), donde se consagra la contratación de urgencia, que como se hizo mención facilita todo trámite contractual, lo cual es una ventaja para quienes manejan recursos, porque pueden utilizarlos bajo un criterio de necesidad, pero con menos controles, debido a que en estos casos prima la contratación directa. Como consecuencia de lo indicado, fue de conocimiento público tanto nivel local como nacional, los boletines y circulares que emitió la CGR, dejando ver como se identificaron actos de corrupción que no solo entra a afectar el patrimonio público, sino la finalidad perseguida que era solventar necesidades de su población. Como ejemplo de lo mencionado, presentan reporte fiscal de acuerdo con el boletín de Contraloría de Córdoba un hallazgo por el valor de $ 625.000.000 Millones de pesos por un Contrato celebrado por el alcalde de San Antero para la entrega de mercados para los más pobres de su territorio. 11 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA Por otro lado, se presentan los resultados de actuaciones especial de fiscalización generada por la Contraloría del Departamento de Sucre, lo cual arroja un sobre costo del contrato por el valor de $ 27.273.300 millones pesos en un contrato de suministro de elementos de bioseguridad. También se obtiene datos específicos en referencia a los resultados de los procesos de auditoría, afirma que hubo hallazgo de $ 5.400.000 millones para el año 2020- 2021 en el Departamento de Sucre. (Boletín de Informe Regional de la Contraloría General de la Nación .2020). Regalías que fueron administradas para la contratación derivadas en atención a la emergencia Sanitaria. Por lo anterior, se pregunta ¿Qué acciones tomó la CGR de Colombia en el control fiscal de los contratos adelantados por los alcaldes y Gobernadores con ocasión al Covid – 19 en once de los 56 municipios de los Departamentos de Córdoba y Sucre? 12 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA Justificación Este trabajo es relevante académicamente porque permite analizar uno de los aspectos neurálgicos del Derecho Administrativo como es la contratación estatal, la cual constituye un proceso plenamente reglado en la ley y en la Constitución, que tiene una finalidad de bienestar general. En este sentido, vale la pena revisar como se desarrolló la contratación durante el tiempo de crisis generado por el Covid -19, donde fue más fácil adelantarla por su flexibilización. En virtud de lo anterior, será posible revisar como el control fiscal se aplicó durante este tiempo, pero específicamente en las contrataciones que fueron desarrolladas en Sucre y Córdoba, estableciendo las alertas que fueron emitidas, si existió o no procesos de responsabilidad fiscal y si se impusieron sanciones en contra de los mandatarios locales. Es importante mencionar que abordar este tipo de temas es crucial, teniendo en cuenta que es un tema reciente y del cual está relacionado con una de las problemáticas más grave que se enfrenta en lo público que es la corrupción, y que durante el Covid -19, pudo identificarse su ocurrencia en el país. Así mismo, este trabajo es importante porque permite evidenciar como opera el control fiscal en tiempo real. 13 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA Objetivos Objetivo General Establecer las acciones de la Contraloría General de la República de Colombia en el control fiscal de la Contratación adelantada por los alcaldes y Gobernadores con ocasión al Covid – 19 en Once Municipios de los Departamentos de Córdoba y Sucre. Objetivos Específicos  Establecer el alcance del control y vigilancia que realiza la Contraloría General de la República frente a la contratación estatal en Colombia.  Contextualizar la finalidad de la contratación que realizaron las entidades territoriales durante el Covid -19.  Exponer las principales contrataciones que conllevaron a la intervención de la Contraloría General de la Nación durante el Covid -19 en once municipios de los Departamentos de Sucre y Córdoba. 14 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA Metodología Tipo de Investigación: La investigación seleccionada es la social– jurídica, en virtud de la cual se hizo un estudio del derecho en relación con la reglamentación de la contratación estatal y su cumplimiento durante el Covid – 19, donde la misma se flexibilizó, en aras de atender las necesidades de la sociedad, en especial las más vulnerables ante la crisis que se vivía. Enfoque: El enfoque que se uso fue el cualitativo, que permite analizar y caracterizar un tema, que para efectos de este trabajo se reflexiona sobre cómo fue la contratación que adelantaron los alcaldes y gobernadores de Sucre y Córdoba, en su calidad de administradores de los recursos públicos municipales y departamentales. Método: El método utilizado es el de comparación y análisis, el cual permite confrontar los datos desarrollados en cada una de las partes en que se divide este documento, para así llegar a unas conclusiones producto del análisis que se realice. Fuentes de Información: Fueron secundarias, las cuales se encuentran contenidas en normas jurídicas (Constitución, decretos, leyes), circulares, jurisprudencia y trabajos académicos que hacen referencia al tema y que están indicadas en el acápite de referencias bibliográficas. 15 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA 1. El alcance del control y vigilancia que realiza la Contraloría General de la República frente a la contratación estatal en Colombia En el texto constitucional, se plantea la estructura del Estado, en la que se establecieron además de las ramas del poder público unos órganos de control, que son independientes a estas, los cuales se encargan de vigilar y controlar las acciones que estos adelantan y sancionar aquellas que sean contrarias a derecho y entre ellos la CGR. Estas dos funciones se diferencian en el entendido de que “la primera se limita a la mera observación, el control supone además intervención, esto es, algún tipo de interacción con los procesos y operaciones que desarrolla la entidad sometida a control.” (Corte Constitucional, Sentencia C 103 de 2015). La diferenciación esbozada permite evidenciar que la CGR cuenta con estas dos principales funciones y, por lo tanto, no se le pueden atribuir más allá de las que están dispuestas en la Ley, es decir, no se pueden asumir por analogía o invadir las competencias asignadas a otros órganos de control. Esta actividad en esencia se desprende la administración y de la función administrativa, lo que se torna como una verdadera gestión gerencial, ya que los administradores de los recursos deben actuar como un buen gerente de cualquier empresa. Teniendo en cuenta lo expuesto, para el desarrollo de este apartado, se inicia con lo dispuesto en el artículo 267 del texto constitucional, donde primeramente se establecen la función principal de esta entidad, la cual se centra específicamente en fiscalizar el gasto público, en aras de velar por que el gasto público se aplique de cara a los fines estatales y no a intereses personales de los administradores. Este control ha sido definido por Rodríguez y Serrano (2021) como: función especializada, de carácter público, la cual desarrolla la vigilancia de la administración de los recursos públicos en sus diversos niveles atendiendo los principios de eficiencia, la economía, la equidad, el desarrollo sostenible y el cumplimiento del principio de valoración de costos ambientales. (p. 26) 16 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA Con fundamento en lo referenciado, ese control fiscal lo que pretende en esencia es que las entidades públicas en todas sus actuaciones, en especial aquellas relativas al gasto público observen de forma obligatoria los principios que propendan por ser más eficiente en su gestión, que se distribuya de forma más equitativa entre toda la población y se atienda a las exigencias propias del medio ambiente. Continuando con los aspectos de esta entidad, la naturaleza jurídica de esta es de carácter técnico, que goza de autonomía en el aspecto administrativo y presupuestal, es decir, que no depende de otro órgano para ejercer sus funciones o disponer de los recursos que le sean asignados, Esta estará liderada por un Contralor General y habrá otras de orden territorial. Es de anotar que, en Colombia, existen 63 contralorías, es decir, una de orden nacional, 32 departamentales y 30 Municipales y distritales (Polania, 2020). De acuerdo con la distribución que se ha hecho de estas contralorías, estas actuaran bajo el factor de competencia territorial, en el entendido de que le corresponderá la vigilancia de quienes manejen recursos en su área de influencia y estas serán estructuradas por las asamblea y concejos municipales (Const., 1991, Art. 272). Es importante mencionar que el control que realicen las contralorías podrá servir como elemento material probatorio para los procesos penales que se adelanten en contra del servidor público o del particular, puesto que, el proceso fiscal no es incompatible con la labor que desarrolla la Fiscalía y la Procuraduría. Ahora bien, en palabras de Rojas (2020) las acciones que adelanta la CGR tienen como resultado procurar determinar la responsabilidad fiscal, en miras a restablecer detrimento que se pueda generar al patrimonio público, para ello debe adelantar una investigación, agotando los procedimientos establecidos en la ley, respetando el debido proceso de los destinatarios de la acción de este órgano. En esencia se busca dar mayor eficiencia y eficacia al gasto público, por la relevancia de este en el cumplimiento de la función administrativa. 17 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA En consonancia con lo antes expuesto, se tiene por parte de Villací y Arroyave (2017) que ese control que realiza la CRG se fundamenta en el interés general, protección del patrimonio público, y en la atención de necesidades básicas. Que estos vienen a ser los ejes centrales de toda la actividad estatal, en especial cuando se administran o disponen recursos públicos. En virtud de lo anterior, entonces le corresponde a la CGR realizar el control fiscal, para que dicho patrimonio se gaste de forma adecuada y eficiente y de cara a los fines esenciales del Estado, entre los que están el bienestar general y el bien común. Este control de forma permanente ha ido evolucionando, a la medida que se van transformando la forma en que las entidades públicas desarrollan sus procesos contractuales, pero también ante la misma ineficacia que han tenido los controles que se han implementado. En esta medida han sido tres los controles que se han implementado en Colombia, de esta forma se tiene el previo, el posterior y selectivo y el preventivo y concomitante. Cada uno de estos cuenta con unas características específicas, como también su finalidad de cara a la misionalidad de la CGR, la cual ha sido encomendada directamente del texto constitucional. El primer control, el cual es el previo, como su nombre lo indica se realizaba antes de que se ejecutara el gasto público por parte de la entidad pública o particular encargado de administrar los recursos públicos, lo que se fundamentaba en la necesidad de poder identificar con antelación los riesgos en los que se podían incurrir y que afectaban directamente el patrimonio público, pero además evitar actos de corrupción que ha sido un mal que ha aquejado al país desde hace muchos años (Moreno, 2012). Este control previo se tomó como una solución eficaz frente a la ineficacia del control fiscal, sin embargo, ha sido fuertemente criticado al considerarse que este limitaba el actuar de las entidades públicas, que contaban con autonomía para gestionar los recursos que le habían sido asignados y que permitían cumplir con sus funciones, en el entendido de que, este se convertía en una especie de coadministración, de invasión, por lo que se planteó su eliminación del ordenamiento jurídico colombiano (García y Cruz, 2021). 18 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA Ante estas críticas, en la Constitución de 1991, tan solo se contempló el control posterior y selectivo, dejando de lado el control previo, sin embargo, autores como Córdoba (2018) plantean que esta medida más que ser un avance significó un retroceso, ya que no se contempló un control interno eficaz, generándose el aumento de demandas contractuales y de las concesiones, afirmando que esto es una amenaza latente de las finanzas públicas. Añade que, respecto al control posterior, este no alcanza a que se recuperen los recursos que se pierden, por cuanto en el año 2017 se recuperó menos del 4%, lo que es un monto irrisorio ante los miles de millones de pesos que se desvían en las distintas administraciones. En esta medida esta eliminación tuvo como fundamento “erradicar la coadministración de los organismos de control, que antes de la Carta de 1991 intervenían en los procesos de contratación pública al punto de condicionar o incluso vetar la capacidad contractual de las entidades del Estado” (Corte Constitucional, C 716 de 2002). Es quizás esta la principal razón que se tuvo en cuenta. En complemento de lo anterior, Orozco (2017) plantea que en lo público con la Ley 87 de 1993, contempló en cabeza de las entidades públicas realizar su propio control interno, toda vez que, estas elegían quienes serían los jefes de esta función en su interior, siendo discrecional su nombramiento. De estas formas, las propias vigiladas tenían la facultad de organizar este tema. Ahora bien, el control previo y concomitante que se implementó nuevamente con el Acto Legislativo 04 de 2019, lo que se debió a que se consideraba arbitrario y que permitía que se hiciera el control aun estando en ejecución el objeto contractual, sobrepasando sus figuras como la supervisión e inclusive la interventoría. Cabe mencionar que esta medida fue analizada por la Corte Constitucional, quien consideró que era necesario revivir este control, indicando que no es invasivo y la ley lo regula (Corte Constitucional, Sentencia C 140 de 2020). Teniendo en cuenta lo anterior, se expone que este control no implica que la CGR entre a administrar, pero si es preventivo, ya que este permite hacer una especie de llamado de atención que puede surtir o no efecto, estando expuestos los sujetos mencionados a que incurran en responsabilidad. 19 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA De la misma forma, este control se realiza durante la ejecución contractual y que según rojas (2020) existen una serie de mecanismos que permiten realizarlo, en especial aquellos que brinda la tecnología. esta es una forma en que se pueden prevenir irregularidades que se vayan presentando con los recursos, de ahí que se contemple como una forma de advertencia para que se adopten los correctivos que sean necesarios de forma inmediata. El hecho de que se realice en tiempo real permite un seguimiento más expedito, sin embargo, no debe desconocerse su carácter excepcional y no como regla general, siempre debe tener lugar bajo un criterio de necesidad, fundado específicamente en la salvaguarda del patrimonio del Estado, que es la misionalidad principal del órgano en comento, con base en las funciones encomendadas por la ley y el texto constitucional. El control previo a su vez tiene que ser reglamentado por la ley, actualmente encuentra su fundamento en el artículo 267 constitucional, ha sido aceptado por la jurisprudencia y fue contemplado en el Decreto 403 de 2020, en su artículo 54. Este control permanece porque es de vital importancia en materia de prevención y de cierta forma aporta a que se recupere la confianza en este tipo de controles. Finalmente, para adelantar este control, la Contraloría coloca en uso las funciones de policía judicial que le fueron conferidas, para recolectar la información necesaria a la entidad pública o particular correspondiente para verificar que los recursos se estén administrando de forma eficiente, pero puede suceder, que estos sujetos se nieguen a entregar dicha información, ante lo cual la CGR puede imponer las sanciones a las que haya lugar y posteriormente esta es analizada y se emite la alerta respectiva (Polania, 2020). El segundo control es el posterior y selectivo, el cual fue dispuesto en el artículo 267 constitucional, donde se dispone que dicho control tiene lugar una vez se ejecuta el objeto contractual, y se debe ajustar este órgano a lo dispuesto en la norma frente a las exigencias contractuales. En consonancia con lo anterior, González y Mosquera (2020) manifiestan que el control posterior solo aplica cuando se ha ejecutado en su totalidad el contrato. Es claro entonces que, 20 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA culminada la actividad contractual, puede entrar la CGR a revisar si hubo buen manejo de los recursos y si existe necesidad de abrir proceso de responsabilidad fiscal por ello, lo anterior, teniendo en cuenta el resultado de las auditorias, determinando en que se gastó, como se gastó, si se respetaron los procedimientos legales establecidos para ello. Con fundamento en lo expuesto, este control se realiza a través de un auditor, que es un especialista en temas financieros quien establece varios a aspectos a saber: i) Si la contratación cumplió con lo normado de acuerdo con la modalidad que se haya utilizado, la cual tiene como norma general la Ley 80 de 1993 ii) Revisar si se cumplió el objeto del contrato en los términos pactados inicialmente o con los ajustes realizados. Este es uno de los puntos más importantes, ya que es indispensable comprender si se satisfizo la necesidad que se buscaba cubrir iii) establecer si se cuenta con todos los soportes que den cuenta de las acciones realizadas por la entidad para dar cumplimiento al contrato, es decir, deben contar con los documentos legales, técnicos, contables, financieros, etc., que hayan permitido dar viabilidad la contratación inicialmente y las que se fueron cursando en la ejecución del mismo (Villací y Arroyave, 2017). Frente al tema, la jurisprudencia constitucional se desarrolla en dos momentos. Uno de vigilancia mediante las auditorias y el segundo momento es el control fiscal propiamente dicho, que se inicia cuando existe merito para ello, a través de un procedimiento en el que se determina la responsabilidad de esta naturaleza como última etapa de este (Corte Constitucional, Sentencia C 382 de 2008). Continuando con el control posterior, este se ha establecido como una herramienta de gran valor en el país, por la misión que cumple, pero la misma tiene un carácter temporal, ya que es retrospectiva por que evalúa actos que ya han sido ejecutados en el pasado por los sujetos que son objeto del control que se revisa. Como resultado de esa evaluación se determina, si hubo resultados, o en su defecto se afectó el patrimonio público. Cabe mencionar que aun cuando se cumpla el objeto del contrato y se presenten detrimento también puede generar la responsabilidad fiscal (García y Cruz, 2021). 21 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA Es importante mencionar que este control ha sido fuertemente criticado debido a que tiene lugar una vez ya se presentó el detrimento del patrimonio público, puesto que, en ese momento no hay oportunidad de que sea posible que se evite que se incumpla el objeto contractual o se dé de manera defectuosa. Este control posterior, es general y excepcional. El primero se aplica al Estado en General, sin embargo, será excepcional cuando se trate de cuentas de las entidades territoriales (Const., 1991, Art. 267). Por último, se menciona el control preventivo y concomitante el cual tiene carácter excepcional, no vinculante, no implica coadministración, no versa sobre la conveniencia de las decisiones de los administradores de recursos públicos, se realizará en forma de advertencia al gestor fiscal y deberá estar incluido en un sistema general de advertencia público. El ejercicio y la coordinación del control concomitante y preventivo corresponde exclusivamente al Contralor General de la República en materias específicas. (Acto Legislativo 4, 2019, Art 1). Frente a la forma como este órgano ha desarrollado sus funciones, se han dado varias críticas, en el entendido de que, existe negligencia en la forma en que llevan a cabo los procesos, donde los mismos no logran alcanzar los fines esperados. Pero al mismo tiempo, se ha colocado entre dicho la misma gestión que esta entidad desarrolla en sus procesos, porque se han identificado que, en alguno de ellos, existe violación de los principios de transparencia, violación de procedimientos en la contratación directa, violación del principio de selección objetiva porque carecían de invitaciones públicas, entre otras (Mira, Vega y Mena, 2001). Otra de las críticas que se ha hecho a la eficacia del control fiscal, es el hecho de que el mismo no actúa con inmediatez en la mayoría de los casos, ya que aplican con mayor vehemencia el control posterior y selectivo, por cuanto el previo no se le ha dado la real importancia que este implica en la protección de los recursos públicos, considerándose que este conlleva a una mayor prevención frente a los posibles daños que se pueden ocasionar (Jiménez, 2019). Es importante mencionar que el hecho de que este control se haya revivido es una forma de reconocer que es necesario y que de cierta forma complementa el posterior. 22 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA Por todo lo expuesto, el control fiscal se encuentra plenamente reglado, ya que se cuenta reglamentada la forma en que se debe implementar, quienes son los sujetos que se hacen acreedores a esta potestad y las consecuencias jurídicas que trae consigo. En esencia este control implica una verdadera intervención en el quehacer de las entidades públicas en todo el territorio nacional que tengan a su cargo administración de recursos públicos. 23 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA 2. La finalidad de la contratación que realizaron las entidades territoriales durante el Covid -19 En este acápite se analiza la finalidad de la contratación Covid, toda vez que, en atención a la situación que se estaba viviendo las entidades territoriales debieron empezar a adoptar estrategias a nivel local para proteger a la población, prestarles ayudas humanitarias, pero también dotar al sistema de salud que no contaba con las condiciones para afrontar la demanda masiva que se estaba presentando de este. Puede considerarse este como uno de los episodios más graves de la humanidad, por la incertidumbre que generó, de ahí la necesidad de que se actuara de forma urgente y extraordinaria. En virtud de lo que está sucediendo y la emergencia que cada vez más se agudizaba, los procesos contractuales no se podían realizar en la forma en que tradicionalmente se venían desarrollando, especialmente porque ya no se podían adelantar trámites de manera presencial, no podían agotarse todas las formalidades, por lo que se expidieron dos normas jurídicas importantes para orientar estos procesos durante la pandemia y por la urgencia propia de los mismos, ya que este virus que no tenía precedente alguno no daba esperas para atender las necesidades de miles de familias que vieron afectadas su economía, vida y salud. 2.1. Normatividad expedida durante el Covid -19 frente a la contratación estatal El Covid -19, implicó la adopción de múltiples normas jurídicas en todas las áreas de lo público, en aras de poder continuar no solo con la prestación de los servicios públicos, sino que a su vez se garantizará la continuidad de la contratación en todos los estamentos del Estado, lo cual no se podía paralizar ante la crisis, ya que esta es la forma principal de adquirir bienes, productos y servicios. Ahora bien, en el ámbito de la contratación fue necesario inclusive modificar, adoptar y perfeccionar herramientas que ya se venían utilizando, en aras, de que los procesos contractuales continuaran su curso. Estas medidas se desarrollaron en virtud de las funciones extraordinarias 24 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA otorgadas al presidente de la República una vez se declaró un estado de excepción. No se puede perder de vista que esta declaratoria, se fundamentó en la gravedad de la crisis que se estaba afrontando, la cual está afectando a todo el mundo, paralizando inclusive las más grandes potencias mundiales. Con fundamento en lo expuesto, los cambios y expedición de normas no se hicieron esperar. A continuación, se expone una gráfica donde se evidencian las principales normas expedidas: Gráfica 1 Principales normas durante el Covid -19 contratación estatal. (Decreto 417 de 2020) Por medio del cual se declara la existencia de un Estado de emergencia sanitaria, económica, social y ambiental por el Covid -19. (Decreto 440 de 2020) Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal por el Covid -19. (Decreto 537 de 2020) Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación (Decreto 403 de 2020) Cesotnateaml ppolar el Cfoorvtaidle c-1im9.i e nto del control fiscal en Colombia. (Circular No 6 del 19 de Brinda orientaciones para la contratación estatal durante el Covid -19. marzo de 2020) Fuente: Creación propia En cuanto a la primera norma, se tiene que el gobierno nacional es encabezado por el presidente y con fundamento en lo conceptuado por las autoridades sanitarias nacionales, fue necesario que se declarara la existencia de un estado de excepción, por la pandemia y que no tenía antecedente alguno, por lo que era necesario contar con facultades que permitieran adoptar medidas extraordinarias. Lo anterior, se logró mediante el Decreto 417 de 2020, el cual permitió 25 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA el inicio de la expedición de otras normas jurídicas, que impactaban no solo a la ciudadanía, sino también a todos los estamentos del Estado. Declarado el estado de excepción, el papel del Estado colombiano a través de sus entidades empezó a ser crucial, porque este debió atender las necesidades de las poblaciones especialmente en materia de salud y alimentación, por lo que deben continuar con la contratación, que es el medio del que disponen para obtener bienes y servicios, pero ante la inminencia del contagio no podía realizarse de forma presencial, sino que a su vez implicaba la adopción de estrategias haciendo uso de herramientas como las TICS. En virtud de lo anterior, fue mediante el Decreto 440 de 2020, donde se establece el uso de los medios electrónicos para adelantar audiencias públicas en el inciso 4 del artículo 1 de la mentada norma. En este sentido, las herramientas tecnológicas fueron esenciales para la contratación durante este período e inclusive las facturas que entregan los contratistas se enviarían por medios virtuales. La tecnología sin duda entró a convertirse en un aliado de las administraciones en todos los niveles territoriales, toda vez que, esta fue la herramienta que les facilitó los procesos contractuales en todas sus etapas, pero, además, garantizaba importantes principios contractuales como la transparencia y la publicidad de las actuaciones. Las plataformas electrónicas se habían venido utilizando de forma excepcional, sin embargo, ante la crisis que se vivía se implantaron como regla general, lo que, además, podía facilitar el control tanto social como de los diferentes órganos de control. En el mismo sentido, en este decreto se consagró la contratación en urgencia donde se estableció el uso de la contratación directa para la adquisición de bienes y servicios, pero debían tener una relación directa con la pandemia, quedando proscrito que utilizaran la contingencia para desnaturalizar otro tipo de contrataciones que tuviesen un fin distinto (Decreto 440, 2020, Art. 7). Esta modalidad debía cumplir con todas las exigencias legales, ya que ante la emergencia no podía utilizarse para cometer abusos por parte de los administradores, evadir el principio de legalidad o para adelantar contrataciones que no se relacionaran con la situación que dio origen a esta medida. 26 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA Es importante mencionar que, al contemplarse la contratación directa como regla general, es muestra de la simplificación de ciertos procesos contractuales, lo cual se realizó para poder agilizar la atención de las poblaciones. A lo anterior, se suma que los contratos que están en ejecución que tuviesen por objeto adquisición de bienes, obras o servicios se podían adicionar y modificar sin límites en el valor, siempre que aportaran a la pandemia, siendo esta la base de la justificación que se debía presentar. Esta misma situación se aplicó para los Contratos del Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores. La segunda norma jurídica, es el Decreto 537 de 2020, que también plantea el uso de los medios electrónicos en la contratación pública, y de cierta forma contempla aspectos similares por no decir iguales al decreto antes mencionado. Lo anterior, lo dispuso en relación con las audiencias públicas en las que se desarrollan los procesos de selección, frente a lo cual la entidad tiene la obligación de dar a conocer con anticipación a los interesados la plataforma o los medios que ha de utilizar para tal fin, para garantizar el acceso de todos, incluidos los órganos de control, entre ellos la Contraloría. Un aspecto importante es el uso de medios electrónicos para los pagos que se deban realizar al contratista. En lo que respecta al Decreto 403 de 2020, se fortalece el control fiscal, indicando en dos de sus artículos el control previo y concomitante y el posterior y selectivo, indicando el alcance de cada uno de ellos, en especial la necesidad de que se verifique que los contratos estén cumpliendo con los requisitos legales que se han incorporado en las normas generales y especiales. En la forma en que fueron contemplados, se reafirma la finalidad de cada uno de los controles que puede ejercer actualmente la CGR, sus elementos y características esenciales que fueron descritas en el acápite anterior y que se reafirman en esta oportunidad. En Complemento de lo anterior, la misma CGR emitió la (Circular No 6 del 19 de marzo de 2020), donde brinda recomendaciones para que tengan en cuenta a la hora de celebrar contratos, entre las que se encuentra: i) verificar la idoneidad con quien se contrata, ii) atender la normatividad en aquellos que requieran de permisos y licencias que puedan afectar el éxito del 27 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA contrato, iii) verificar que los precios del producto, bien o servicio estén acorde con los establecido por el mercado, iv) Contar con funcionarios que adelanten la intervención o supervisión en el cumplimiento del contrato, v) que el contrato quede claro y expreso en cuanto a sus elementos, como precio, plazos, obligaciones, etc., vi) Realizar un informe de las actuaciones adelantadas, vii) Adelantar los trámites presupuestales para garantizar el pago. 2.2. La contratación estatal durante el Covid -19 en Colombia En cumplimiento de las normas anteriores, se inició una celebración masiva de contratos en el país. Para este apartado se tendrá en cuenta el último informe expedido por Transparencia por Colombia en el año 2021, titulado “Quinto informe de seguimiento A la contratación pública en la emergencia COVID-19”, en el que se brindan los siguientes datos, que se exponen a través de imágenes: Imagen 1 Modalidades de contratación pública durante el Covid -19 Fuente: informe transparencia por Colombia (2021). 28 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA De acuerdo con la imagen 1 la modalidad contractual que más se usó en el país, con un 61.9% fue la contratación directa, debido a que esta fue habilitada como contratación de urgencia en las normas indicadas en el acápite anterior, y que, sin duda al tener menor rigurosidad para la selección del proveedor o contratista, era más rápido agotar el proceso contractual, sin embargo, se debía cumplir con los requisitos de ley. En contraste a lo anterior, la modalidad con menor uso fue la asociación pública privada. Habiendo identificado la modalidad contractual, las causas también fueron identificadas producto de la información reportada en el SECOP II: Imagen 2 Principales causales de contratación pública durante el Covid -19. Fuente: Informe Transparencia por Colombia (2021). Como se observa en la imagen, la principal causa de contratación no fue definida, en especial por la carencia o deficiencia en la información reportada en la plataforma SECOP II, seguida por la urgencia manifiesta que se había presentado en ocasión a la pandemia que se está viviendo en 29 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA ese momento. Cabe mencionar que la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión no se suspendió convirtiéndose en la tercera causa de contratación. Ahora bien, dentro de las alertas que se expusieron en este informe entre las que esta i) Sobrecosto de bienes y servicios, ii) falta de idoneidad de los contratistas y iii) baja calidad en la información cargada al SECOP II (Transparencia por Colombia, 2021). Estos sobrecostos se evidenciaron en la plataforma SECOPII, la cual arrojó los siguientes gastos: Imagen 3 Contratación Covid por trimestre Fuente: informe transparencia por Colombia (2021). De acuerdo con la imagen 3 expuesta, se evidencia que los mayores picos de la contratación en el país se situaron en los meses de abril a diciembre, teniendo su mayor auge en los meses de abril y junio de 2020, lo que puede tener su razón de ser en el inicio de la pandemia y donde se adoptaron las medidas más drásticas para mitigar el contagio, entre ellas, el aislamiento preventivo, mediante el cual se obligó a las personas a reducir sus actividades a sus viviendas y aumento 30 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA necesidades básicas en el hogar, en especial la alimentación, de ahí que las primeras contrataciones en esta época hayan sido para mercados y kit sanitarios. Ahora bien, continuando con los reportes del informe bajo estudio, también se pudo identificar cuáles fueron los principales objetos de los contratos, y que se resumen en la siguiente imagen, la cual se sitúa en el período de los meses de marzo a mayo de 2020, época de mayores necesidades: Imagen 4 Objetos contractuales durante el Covid -19 marzo – mayo 2020. Fuente: Informe Transparencia por Colombia (2021). Como se desprende de la imagen, se confirma lo dicho en líneas anteriores la alimentación y bebidas ocuparon el primer lugar, seguido de los servicios públicos, servicios de gestión, servicios de salud, adquisición de equipos médicos y sus accesorios, servicios de transporte y equipos de suministro. Esta clasificación tuvo lugar de acuerdo con los recursos erogados para tal finalidad, de mayor a menor porcentaje. 31 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA Por todo lo expuesto, se puede decir que la contratación durante el Covid -19, se situó en la atención de necesidades alimentarias y de bioseguridad. 32 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA 3. Las principales contrataciones que conllevaron a la gestión de la Contraloría General de la República durante el Covid -19 en los Departamentos de Sucre y Córdoba 3.1. La gestión de la Contraloría durante el Covid -19 en el Departamento de Sucre El Covid 19, en Colombia se expandió por su facilidad de contagio entre las personas, por lo que todos los colombianos de forma directa o indirecta sufrieron los efectos negativos de la pandemia. El Departamento de Sucre, que se encuentra ubicado en la Región Caribe colombiana, también se vio afectado por la pandemia y tanto el gobernador como los alcaldes de los 26 municipios que lo integran debieron adelantar contrataciones de forma directa para poder adquirir bienes y servicios relacionados con la crisis sanitaria que se estaba viviendo, sin desconocer las exigencias legales que esta implicaba. Cabe mencionar que, la contratación fue masiva no dio espera en este departamento, ya que se adquirieron bienes para prestar ayuda humanitaria a las comunidades que estaban gravemente afectadas por el Covid-19, ya que no podían salir a trabajar, las altas tasas de desempleo en este territorio es bastante alta, a lo que se suma que gran parte de la población asentada en este territorio realiza actividades informales, que le implicaban salir a las calles, entre las que estaban la venta de fritos, comidas rápidas, venta callejera, etc. Ahora bien, como resultado de la labor que desarrolla la Contraloría varios alcaldes del Departamento de Sucre fueron investigados y sus procesos al año 2021 se encontraban en etapa de investigación preliminar, lo cual se logró en desarrollo del control fiscal que adelanta la CGR, y con el cual se buscó recuperar todos aquellos recursos que fueron tomados por los administradores de forma abusiva, aprovechándose de la situación que se estaba viviendo. Para el caso del Departamento de Sucre, se identificaron las siguientes investigaciones, a través de las cuales se buscó determinar la existencia de responsabilidad fiscal: 33 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA  Se investigó al alcalde del Municipio de Sincelejo – Sucre, donde la contraloría abrió proceso de responsabilidad fiscal por cuantía de $1.051.748.446 en contra del alcalde del Sincelejo, consecuencia del daño al patrimonio del Municipio de Sincelejo relacionado a sobreprecios que oscilan entre el 28% y 164% (dando un promedio de 52,36%), y la entrega incompleta de 26.666 kits que debían ser entregados a población vulnerable. Sumado a lo anterior se encuentra no fueron entregadas 66.665 libras de fríjol lo cual resultó en 13.333 familias que recibieron los kits sin dicho alimento. Así mismo otros 906 kits fueron entregados sin productos como el aceite, como tampoco 18.644 libras de lenteja ni 3666,5 libras de sal. En esta oportunidad se logra apreciar que el desarrollo del contrato no tuvo en cuenta planeación y la moralidad, pues el detrimento osciló en $ 900 millones de pesos (procuraduría, 2020). Todo esto realizado a través de los contratos 003 de 2020 y 004 de 2020, los cuales fueron celebrados entre la Alcaldía de Sincelejo y las empresas Surtiviveres Comercializadora y Distribuidora SAS y Abastos y Fruver El Paraíso SAS respectivamente. Estos contratos cuentan con valor igual de $1.999 millones de pesos, el cual fue ajustado mediante otrosíes a la suma de $1.769.489.095, como consecuencia de la modificación de la prestación de transporte puerta a puerta por transporte a un punto de acopio. Dentro del mencionado proceso fiscal, fueron vinculados el alcalde del municipio de Sincelejo, Andrés Eduardo Gómez Martínez; el supervisor del contrato, Leonardo Beltrán Pinto; la gerente de Estrategia Covid-19, María Teresa Vergara Merlano; así como los contratistas Surtiviveres Comercializadora y Distribuidora SAS. y Abastos y Fruver el Paraíso SAS. 34 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA Los principios que se observaron como quebrantados son esenciales en todo proceso contractual, en aras, de que se tenga conocimiento real de la necesidad, se identifique con claridad los costos en el mercado, los cuales durante la pandemia sin lugar a duda tuvieron un aumento considerable por temas de transporte y de escases, sin embargo, no implicaban sobrecostos exagerados. Por lo anterior, las entidades debían verificar de forma minuciosa la mejor propuesta que se le haya dado a conocer por sus proponentes, sin que esto implique adquirir elementos de mala calidad o que no cumplan con las exigencias mínimas. Cabe resaltar que todo este proceso Fiscal contra alcalde de Sincelejo derivó en la suspensión del mandatario Andrés Eduardo Gómez Martínez por el Contralor General aplicando el principio de verdad sabida y buena fe guardada.  Se investigó al alcalde del Municipio de Coveñas (Sucre), que, a través de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, la CGR inició proceso de responsabilidad fiscal en cuantía de $229.476.753, por sobrecostos en el contrato de suministro No. CP- COV-001-2020 del 21 de marzo de 2020, firmado por el alcalde de Coveñas (Sucre), Rafael Antonio Ospina Toscano, con la Fundación Servicios y Consultorías Caribe – Funcarservicios, para el “suministro de ayuda humanitaria alimentaria y no alimentaria de emergencia en marco de la situación de la calamidad pública declarada mediante el decreto 045 del 20 de marzo de 2020.” (Contraloría General de la República, 2020). El valor del contrato fue de $1.206.000.000, por el término de 7 días, cuyo objeto consistía en el suministro de 6.000 kits de Alimentos como ayuda alimentaria humanitaria de emergencia y 6.000 kits de aseo como ayuda humanitaria no alimentaria de emergencia. (Contraloría General de la República, 2020). La Indagación preliminar determinó que el 25 de marzo de 2020 se otorgó un modificatorio al contrato No. CP-COV-001-2020, en el cual el alcalde y el contratista pactaron la 35 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA realización de un ajuste y revisión de los precios, en donde el número de kits de alimentos y de aseo ya no serían 6.00, sino 6.550 cada uno, por el precio de $1.206.000.000 pesos. En un principio, antes del modificatorio No. 1 al contrato, la Contraloría determinó un daño patrimonial por sobrecostos del kit de alimentos contratados (6.000) en un 21%, determinando un presunto daño por $193 millones de pesos. El valor del daño al patrimonio se determinó, teniendo en cuenta que el costo del contrato debió ser de $788.678.950, con costos asociados al empaquetado o transporte por $187.844.298; es decir que el contrato debió tener un valor total de $976.523.248 y no de $1.206.000.000. Por lo cual se le inició un proceso penal por conductas punibles, tales como falsedad en documento público, peculado por apropiación. Esto es muestra de que el proceso de responsabilidad fiscal no es excluyente de otras responsabilidades que le pueda asistir a los administradores. Esta investigación implicó la vinculación de otros funcionarios de esta entidad territorial como presuntos responsables fiscales, al secretario de planeación municipal, a Rafael Antonio Ospina Toscano, en su calidad de alcalde Municipal de Coveñas, el cual fue suspendido, y al representante legal de Fundación Servicios y Consultorías Caribe – Funcarservicios, contratista, por su participación en el proceso contractual.  De igual forma la CGR investigó al Gobernador de Sucre, por presuntos sobrecostos en el contrato de suministro 004 -2020, el cual tuvo por objeto la adquisición de paquetes nutricionales y de aseo para entrega a las comunidades del Departamento de Sucre. En este contrato celebrado con la empresa Suministros y Negocios de la Sabana SAS, se hizo una modificación injustificada de los precios de los productos, los cuales distaban de los precios identificados por Compra Eficiente. Posteriormente esta indagación también 36 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA fue archivada debido a que se ajustaron los contratos sin consumarse el daño que presuntamente se estaba presentando. Es importante mencionar que, los alcaldes de Sincelejo y de Coveñas fueron suspendidos, pero luego retomaron sus cargos, aun cuando otros procesos como los penales continúan en curso, debido a que la Fiscalía le imputó cargos por indebida celebración de contratos y contratos sin el lleno de los requisitos legales, como también el peculado y falsedad en documentos públicos. Como se observa las alertas que se evidenciaron por parte del ente de control fiscal fueron relativas a los sobrecostos y entregas incompletas de los kits alimenticios y de aseo, debido a que como se expuso algunos administradores adquirieron bienes por un valor cuando en realidad era menor de acuerdo con los precios que se encontraban vigentes en el mercado a la fecha de su celebración y que se mantuvieron durante su tiempo próximo. De esta manera puede hablarse de que en principio se desvió la finalidad de la contratación, lo que implicó una mayor erogación de recursos estatales. Las actuaciones que se adelantaron permitieron que los recursos públicos que se habían desviado-- pudiesen recuperar, lo que marcó un llamado de atención para que en las próximas contrataciones que se realizaran atendieran principios como la eficiencia, economía y sobre todo transparencia. No se puede perder de vista, que el papel que cumplió la CGR en el Departamento de Sucre fue crucial, importante, cumpliendo con la finalidad, la misionalidad que se le encargo en el texto constitucional y las demás normas que han desarrollado sus competencias y han propendido por el fortalecimiento de la labor que cumple, ante la ineficacia que siempre ha caracterizado y que ha sido motivo constante de crítica. 37 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA 3.2. La gestión de la Contraloría durante el Covid -19 en el Departamento de Córdoba El Departamento de Córdoba también se encuentra ubicado en la región caribe de Colombia, y tiene como capital la ciudad de Montería. Este a su vez se compone de 30 municipios, donde cada uno de ellos cuenta con su administrador. Durante el Covid -19, también fue necesario que realizaran procesos contractuales para atender las necesidades de su población, haciendo uso de la contratación directa, sin embargo, se presentaron falencias en dichos procesos, que conllevaron a que la CGR interviniera en varios de los contratos celebrados. La labor de la CGR en esta oportunidad se centró en evaluar el cumplimiento de los preceptos legales que se habían expedido en materia de contratación antes del Covid -19 y durante este. A continuación, se exponen los contratos que fueron intervenidos en el Departamento de Córdoba, lo que tan solo tuvo lugar en 17 municipios de los 30 que los componen:  Así mismo la Procuraduría suspendió provisionalmente por tres meses al alcalde del Municipio de Tierralta Daniel Montero, el 4 de mayo de 2020, por los sobrecostos presentados en el Contrato 042 del 26 de marzo de 2020. El cual tenía la finalidad de adquirir 20.000 mercados, donde 10 000 de estos mercados debían costar 50 000 pesos cada uno, y el resto, 25 000 pesos cada uno. El contrato original contemplaba que para esto se debían gastar 750 millones de pesos. y posteriormente se supo que la alcaldía habría facturado un sobrecosto representado en unos 190 millones de pesos que no tienen ninguna justificación. Además de lo anterior, se evidenciaron irregularidades como la no acreditación de la experiencia del contratista, como también su capacidad financiera y organizacional para asegurar el cumplimiento del contrato celebrado. 38 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA El 26 de junio de 2020 esa medida provisional fue revocada por el Ministerio Público y el mandatario regresó a sus funciones. Con el alcalde de regreso a su despacho y ninguna prueba de que había cometido irregularidades, la decisión de la Procuraduría fue cerrar todo el expediente. Esto se hizo efectivo el 26 de enero de 2021 y en el fallo, se aclaró que los precios de los mercados estaban ajustados a la realidad del negocio y que nadie relacionado a la Alcaldía de Tierralta había incurrido en alguna irregularidad.  En el Municipio de Cerete la Procuraduría investigó si los estudios de mercado previos elaborados por la Alcaldía de Cereté cumplían con los requisitos de ley, así como la verificación de la capacidad de la empresa contratada para suministrar los mercados. También se buscó establecer si se seleccionó la oferta más favorable para el municipio y si se vulneraron los principios de la contratación estatal. La Procuraduría estableció que no hubo una mala conducta por parte del alcalde de Cereté ni ninguna irregularidad en contra de la administración pública con la firma de ese contrato. Su abogado defensor, sostuvo que todas las actuaciones de la etapa precontractual se realizaron en base a la urgencia declarada por el municipio y el Gobierno nacional, y con apego estricto a la ley. Por su parte, el alcalde Luis Antonio Rhenals, indicó que en el municipio de Cereté se entregaron los mercados con menor costo del departamento de Córdoba ya que fueron adquiridos directamente con una empresa mayorista. Aunque el caso del alcalde de Cereté quedó prácticamente resuelto en la Procuraduría, su situación es diferente en la Fiscalía. El 3 de diciembre de 2020, fue acusado formalmente por celebrar un contrato de 20 mil mercados que eran destinados para las poblaciones vulnerables de sus territorios, que presentaron sobrecostos altísimos, pero además se presentaron irregularidades en la forma de selección del contratista, toda vez que, se manipularon documentos que permitían escoger a la empresa contratista como la mejor oferta dentro de las demás que habían presentado otros proponentes. 39 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA También se inició en su contra acción penal, por los punibles de interés indebido en la celebración de contratos y falsedad en documento privado (falsificación del estudio de mercado). La misma suerte corrió el representante legal de la entidad contratista. Y luego de la audiencia preparatoria del juicio programada para el pasado junio de 2021, el caso del alcalde de Cereté fue archivado. A continuación, se mencionan brevemente otros municipios en los cuales se sabe que se llevó a cabo alguna acción o investigación sobre los alcaldes, pero como menciona el informe de Transparencia Colombia (2021) fue muy poca la información publicada por las entidades en relación con las acciones que se estaban tomando para el seguimiento y control de estos recursos. Asimismo, después de las tres ruedas de prensa realizadas (la última el 17 de junio de 2020), no se han generado nuevos espacios conjuntos de rendición de cuentas sobre los avances y/o resultados de estas actuaciones desde la Alianza Transparencia para la Emergencia.  Se inició investigación preliminar en contra del alcalde de Montería, por el contrato celebrado con la empresa Surtiviveres que tuvo por objeto la compra de mercados. Lo anterior, se fundamentó en que el contratista se encontraba sin renovación de la matricula mercantil, como tampoco se evidenciaba en el RUP.  El alcalde de Sahagún: Se inició la investigación por sobrecostos en los montos de las ayudas humanitarias que fueron entregada a la población del municipio.  El alcalde de Buenavista: Se inició la investigación por sobrecostos en los montos de las ayudas humanitarias que fueron entregada a la población del municipio.  El alcalde del Municipio puerto escondido, también se le inicio indagación preliminar por irregularidades en los contratos para la ejecución del plan de acción para prevenir el contagio del Coronavirus y el de suministro de kit alimenticios. 40 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA En cuanto al primer contrato se evidenciaron valores altos, y se repiten los elementos que se pretenden adquirir, los cuales están relacionados con la prevención, como fueron tapabocas, alcohol, gel antibacterial, etc. Respecto al segundo contrato, el objeto social de la entidad no se evidencia el suministro de mercados.  El alcalde de Momil: Se inició la investigación por sobrecostos en los montos de las ayudas humanitarias entregadas a la población vulnerable que no estuviese en los programas sociales.  El alcalde de Planeta Rica: Se inició la investigación por sobrecostos en los montos de las ayudas humanitarias que fueron entregadas a la población del municipio.  El alcalde de Pueblo Nuevo: Se inició la investigación por sobrecostos en los montos de las ayudas humanitarias que fueron entregadas a la población del municipio. Al igual que en el Departamento de Sucre, en Córdoba también las alertas identificadas por la Contraloría tuvieron lugar por sobrecostos e irregularidades en la celebración, lo que conllevó a suspensiones de los funcionarios implicados en el ejercicio de sus funciones, mientras se lograba determinar si se consumó o no el daño al patrimonio público. Todo los contratos y acciones que se adelantaron estuvieron enmarcadas en el control preventivo de la contraloría, ya que ante la inminencia del riesgo que se había identificado, era necesario corregir los errores en los que se había incurrido, por lo que se puede afirmar que el control en tiempo real en esta oportunidad fue efectivo, en el entendido de que, se recuperó el dinero, se ajustaron los contratos y se adelantaron las investigaciones desde los distintos entes de control. Por todo lo expuesto, se tiene que la experiencia de los Departamentos de Sucre y Córdoba, dan cuenta de las irregularidades que se cometieron en la contratación durante el Covid-19 y que pueden tener lugar en cualquier contrato que celebren las administraciones, por lo cual la labor de la CGR es esencial, ya que esta puede en tiempo real alertar y de no corregirse posteriormente sancionar. 41 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA Resultados A lo largo de este documento quedó establecido que la CGR es uno de los principales órganos de control en Colombia, precisamente porque este tiene a su cargo, las funciones de vigilar y controlar el adecuado manejo del patrimonio público, que es asignado a las diferentes entidades del Estado para que puedan satisfacer las necesidades de las poblaciones donde tienen incidencia y presten los servicios públicos a su cargo. Aunado a lo anterior, se evidenció que esta no es un órgano novedoso, sino que por el contrario ha tenido vigencia en la estructura del Estado desde hace más de 20 años, lo que ha permitido que de cierta forma se cuente con un órgano que pueda intervenir de forma directa en las actuaciones de las entidades públicas en las que se movilizan recursos, desde los más mínimo hasta los montos más grande, ya que todo lo que estas realicen deben responder a los principios propios del Estado Social de Derecho. Es importante mencionar que en Colombia existe una historia muy marcada de corrupción, en virtud de la cual se ha podido evidenciar la malversación de los recursos públicos, los cuales muchas veces no son reintegrados, ya que muchos son apropiados por terceros o sencillamente no hay forma de recuperarlos, porque quienes son investigados carecen de recursos, de propiedades o de cualquier bien que permita equiparar los dineros desviados. En esencia Colombia ha tenido múltiples procesos ante la CGR, que han permitido cuestionar su eficacia de cara a su labor, en el entendido de que, esta no tiene capacidad para fiscalizar todas las erogaciones en dineros que realicen las entidades públicas, por lo que es excepcional y no general su alcance. A lo anterior, se suma el hecho de que estos procesos en su gran mayoría fenecen cuando el investigado regresa los dineros que presuntamente fueron desviados. Ahora bien, al contrastar la relación con los objetivos específicos planteados en este trabajo. En el primero de ellos quedó evidenciada la naturaleza técnica y especializada de la CGR, pero, además, el tipo de control que puede ser, el cual es el previo y el posterior. El primero de 42 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA estos es una forma de advertencia, con el cual se conminan a los administradores de los recursos públicos para que cumplan con los principios estatales, pero, además, para que puedan corregir a tiempo las anomalías que se hayan identificado por este órgano, es decir, este tiene un carácter eminentemente preventivo. El segundo, por el contrario, tiene cabida de forma posterior cuando se ha consumado la afectación del patrimonio público, teniendo un carácter más sancionatorio por la etapa en que se encuentra el proceso contractual. Cada uno de estos controles son esenciales, y su importancia radica en que cualquiera de los dos permite proteger el patrimonio público tanto de forma anterior como posterior a lo que se consuma la afectación de dichos recursos, que están destinados a la búsqueda y materialización del interés y bienestar general. En cuanto al segundo control, este se colocó en práctica durante el Covid - 19, época en la cual la contratación aumentó ante la necesidad de atender las necesidades que surgieron de esta crisis económica, social y ambiental que afectó de forma considerable a las personas en su vida, salud, trabajo y relaciones familiares. En este sentido, las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional fueron urgentes y extraordinarias, entre ellas, el aislamiento preventivo obligatorio, el cual implicó que los ciudadanos permanecieran en sus casas, muchos perdieron sus empleos y la población más vulnerable no tenía acceso a la satisfacción de las necesidades básicas, por lo que la contratación especialmente de alcaldías y gobernaciones se dirigió a obtener kit de alimentación, higiene y aseo personal. Teniendo en cuenta la gravedad de la situación que se vivía en el país, fue necesario que el Gobierno Nacional expidiera una serie de leyes que fueron necesarias para que las entidades territoriales y demás entidades públicas pudiesen adelantar procesos contractuales más ágiles, por lo que en la mayoría declararon urgencia manifiesta, lo que favoreció la contratación directa, que es una forma más flexible, pero que se debe desarrollar con la diligencia que imponen las normas en esta materia. A pesar de lo anterior, en el desarrollo del tercer objetivo da cuenta que durante el Covid – 19, en los Departamentos de Sucre y Córdoba no se cumplieron con los principios de contratación 43 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA estatal, en lo relativo a la verificación de la idoneidad de los oferentes, como tampoco tuvieron en cuenta la rigurosidad de la planeación previa, lo que se observó en que contrataron con oferentes que no tenían experiencia, no tenían objetos sociales relaciones con la finalidad del contrato, contaban con matrícula mercantil vencida, se presentaron altos sobrecostos de los productos adquiridos, entre otras situaciones que trajeron como consecuencia el detrimento del patrimonio público. Por lo anterior se mencionan once casos de investigaciones y suspensiones de alcaldes de los departamentos de córdoba y Sucre, los cuales, por la poca información suministrada, no se tiene conocimiento de como concluyeron las investigaciones. Solo se sabe las acciones disciplinarias y penales que finalizaron con el archivo de los casos de los alcaldes de Sincelejo y Coveñas en Sucre y de Cereté y Tierralta en Córdoba. De los demás municipios aún se desconocen cuál es el estado de varios procesos de investigación adelantados por los Órganos de Control, Existe un limitado acceso a información relacionada con el valor de la cuantía de las sanciones fiscales en aquellos procesos que cuentan con fallos de segunda instancia por parte de la Contraloría General de la República, (Transparencia Colombia, 2021). Identificado lo anterior, bien vale la pena pasar a responder la interrogante propuesta ¿Qué acciones tomó la CGR de Colombia en el control fiscal de los contratos adelantados por los alcaldes y Gobernadores con ocasión al Covid – 19 en once de los 56 municipios de los Departamentos de Córdoba y Sucre? Ante las irregularidades que se presentaron, la CGR actuó inicialmente con un carácter preventivo en el cual orientó a la mayoría de los alcaldes y gobernadores sobre las mismas y los conminó a que adoptaran las medidas necesarias para evitar que se afecte el patrimonio público. Esto fue esencial, ya que en muchos de los contratos identificados pudieron ajustarse, reintegrándose los dineros, especialmente aquellos provenientes de los sobrecostos. En el mismo sentido, el control posterior también se implementó, el cual conllevó a la imposición de sanciones, como la suspensión del ejercicio de las funciones. 44 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA Esta intervención durante el Covid -19, fue la respuesta para que en estos dos Departamentos la malversación de los recursos públicos se pudo contrarrestar, de tal forma que muchos mandatarios reintegraron los dineros por los sobrecostos o ajustaron los precios de los bienes, productos o servicios contratados. En este sentido, se pudo lograr mitigar la corrupción y los efectos que esto trae consigo. No se puede perder de vista que la CGR, durante el Covid -19, cumplió con mayor eficacia sus funciones, y su intervención fue garante del patrimonio público en estos dos Departamentos, donde es de conocimiento público los constantes actos de corrupción. 45 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA Conclusiones De acuerdo con la información expuesta, se pudo establecer que el Covid – 19, como fenómeno complejo implico la modificación de la forma de relacionarse entre las entidades territoriales y los contratistas en materia de contratación, ya que esta se adelantó en gran medida haciendo uso de medios virtuales, pero al mismo tiempo, se flexibilizó, ya que debido a la emergencia que se vivía, se estableció como contratación de urgencia la directa, lo que facilitaba la adquisición de bienes y servicios para mitigar los efectos de este virus y prestar ayuda humanitaria a la población. Teniendo en cuenta que la contratación en Colombia se haya realizado en el marco de una emergencia esta debe responder a los fines del Estado y los administradores públicos deben hacer uso debido a los recursos, en aras de maximizar los beneficios en favor de sus comunidades, es decir, no causar detrimento patrimonial. A pesar de que lo anterior, está claramente dispuesto en la norma, la CGR como ente de control fiscal, empezó su aplicación en tiempo real en con el fin de evitar que se consumaran daños, emitiendo alertas a los alcaldes y gobernadores y demás entidades públicas y particulares que administraron recurso en este período. En el mismo sentido, también hizo uso del control posterior en los contratos que se habían ejecutado en su totalidad, por lo que se iniciaron investigaciones preliminares, se sancionó, etc. En virtud de lo anterior se tiene que durante el Covid -19, las irregularidades contractuales no se hicieron esperar, y como consecuencia de ello, tanto en Sucre como en Córdoba se sancionaron a los alcaldes, ya que muchos de los que fueron investigados fueron retirados de sus cargos por un tiempo, además, se vieron en la obligación de reajustar los contratos a sus precios reales en consonancia con lo dispuesto por Colombia Compra Eficiente. En este sentido, se puede afirmar que la labor de la CGR y sus dependencias territoriales fue de suma importancia, para evitar que se cometiera actos de corrupción en el marco de la crisis sanitaria que se vivía, donde la debida administración de recursos era trascendental para poder afrontarla de merco forma. 46 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA Finalmente se intentó establecer como concluyeron las investigaciones adelantadas tanto disciplinarias y/o penales en contra de los funcionarios públicos objeto de esta investigación; donde se encuentra que organizaciones sin ánimo de lucro como transparencia Colombia, solicitaron información a través de derechos de petición, tanto a la contraloría, fiscalía y procuraduría en busca de esclarecer los procesos adelantados por los organismos de control, mencionados en el último objetivo; los cuales fueron casos emblemáticos en su momento, a las cuales solo se presentaron documentos y graficas con información muy general, que no permite concluir el resultado de las investigaciones. 47 EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA Referencias Bibliográficas Asamblea Nacional Constituyente. (7 de julio de 1991). Constitución Política de 1991. Contraloría General de la República. (19 de marzo de 2020). Circular No 6. https://jurinfo.jep.gov.co/normograma/compilacion/docs/circular_contraloria_0006 _2020.htm Córdoba, C. (2018). El Sistema Nacional de Control Fiscal en Colombia: ¿Una realidad o una necesidad? Revistas Nuevos Paradigmas de las Ciencias Sociales Latinoamericanas, Vol. I, No 18. https://nuevosparadigmas.ilae.edu.co/index.php/IlaeOjs/article/view/38/95 Corte Constitucional. (3 de septiembre de 2022). Sentencia C 716 de 2002. [MP. Marco Gerardo Monroy Cabra]. Corte Constitucional. (23 de abril de 2008). Sentencia C 382 de 2008. [MP. Rodrigo Escobar Gil]. Corte Constitucional. (11 de marzo de 2015). Sentencia C 103 de 2015. [MP. María Victoria Calle Correa]. Corte Constitucional. (6 de mayo de 2020). Sentencia C 140 de 2020. [MP. José Fernando Reyes Cuartas]. Departamento Nacional de Planeación. (20 de marzo de 2020). 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